荷蘭的土壤污染修復實踐在世界范圍內(nèi)久負盛名，其中最為業(yè)界所稱道的莫過于其完善的修復標準體系及相關(guān)標準適用、監(jiān)管等制度。事實上，作為歐洲發(fā)達國家之一，在其經(jīng)濟發(fā)展過程中所面臨的污染地塊處置、土壤污染問題，與中國目前所面臨的大量歷史遺留土壤污染、亟需有效治理并推動修復后土壤安全再利用的情況十分相似。土壤污染修復標準制度為荷蘭構(gòu)筑土壤修復安全的標尺，解讀這一制度能夠為中國推進《土壤污染防治法》的實施，建立健全法規(guī)標準體系提供參考與借鑒。

• 荷蘭是歐洲較早針對土壤污染修復進行專門立法的國家

荷蘭是歐洲較早針對土壤污染修復進行專門立法的國家。1983年，荷蘭出臺《土壤修復(暫行)法案》(Soil Restoration(Temporary) Act)及土壤環(huán)境質(zhì)量標準，要求土壤污染的修復行為應當達到全國統(tǒng)一限值標準，雖然全國土壤環(huán)境質(zhì)量達到統(tǒng)一要求，但這種“一刀切”不區(qū)分對待的做法使大量土地因為不符合全國統(tǒng)一的土壤環(huán)境質(zhì)量標準而成為不合格土地，進而產(chǎn)生了大量閑置土地，與美國《超級基金法》早期的曲折發(fā)展如出一轍。1987年荷蘭頒布《土壤保護法案》(Soil Protection Act)，該法從原有的全國統(tǒng)一限值標準管理思維轉(zhuǎn)向基于特定場地利用風險確定修復標準值，開始在土壤污染修復中融入風險管控理念。2006年，荷蘭頒布了專門的《土壤修復通令》(Soil Remediation Circular)，并多次更新修改，其中分門別類設置了不同情況下啟動修復和修復應當達致的法定要求。

秉持風險控制的理念，荷蘭住房、空間規(guī)劃與環(huán)境部(Ministry of Housing,Spatial Planning and Environment，VROM)頒布了土壤修復三類標準：目標值、篩選值和干預值。目標值近乎于背景值，是生態(tài)系統(tǒng)風險可忽略時的污染物濃度限值。篩選值用于篩選存在潛在風險的污染地塊，即介于目標值與篩選值之間的污染水平可直接被視為相對安全的，超過篩選值則應啟動一系列風險調(diào)查評估以確認是否存在需要啟動修復程序的風險。干預值基于對人體健康與生態(tài)系統(tǒng)的潛在風險而設定，污染水平超過干預值的限值則意味著土壤中存在對人體健康和生態(tài)系統(tǒng)不可接受的風險，應啟動污染修復程序。此外，對部分生態(tài)毒性或標準方法尚未完全明確的污染物，荷蘭制定了嚴重污染指示值，與干預值相比，該值具有較大的不確定性，土壤污染物監(jiān)測含量超過指示值時，需綜合考慮其他因素確定土壤是否受到嚴重污染。

在土壤環(huán)境質(zhì)量標準值之外，荷蘭土壤環(huán)境保護法規(guī)還建立了一整套的土壤風險評估規(guī)程?！锻寥佬迯屯睢?2013年修訂)中針對不同的風險受體，設定了標準化風險評估(Standard Ri sk Assessment)和具體場地風險評估(Site-specific As sessment)兩種土壤風險評估程序，前者用以總體判斷是否存在不可接受的風險，后者用以精確判斷具體場地的風險水平。

荷蘭土壤污染修復標準制度經(jīng)過多年的發(fā)展，不僅形成了多元化、立體化的標準體系，更將風險管控理念融入標準制度內(nèi)核，以其周密的管控要求為土壤污染修復實踐廓清法定邊界。

樹立風險規(guī)制的標準管控理念，對修復標準的適用以控制污染風險而非杜絕污染損害為目標。

與土壤修復相關(guān)的《土壤保護法案》、《土壤質(zhì)量規(guī)定》(Soil Quality Regulation)、《土壤質(zhì)量指令》(Soil Ouality Decree)等法律規(guī)范構(gòu)建起一種“基于風險的土壤環(huán)境質(zhì)量標準體系”，時刻以風險為基礎進行標準控制。比如， 《土壤保護法案》《土壤修復通令》中嚴格區(qū)分嚴重污染標準和一般污染標準，對于嚴重污染情形(即對人體、生態(tài)系統(tǒng)等具有不可接受的重大風險)應啟動緊急修復程序(Urgent Remediat ion)，而對于一般污染則歸為非緊急修復情形 (Non-urgent Remediat ion)，雖然法律不得對責任人施加修復義務，但可要求責任主體進行長期管理(Long-term Management)，一旦目標地塊的新建設或再開發(fā)利用增加了風險水平則往往導致緊急修復的啟動?？梢?，風險管控理念以及風險管控的成本效益分析理念已經(jīng)深深嵌入荷蘭土壤污染修復標準制度內(nèi)核。

例如，修復干預值對其適用對象的種類劃分非常細致，以求精確地判斷每一地塊的風險。2001年新修訂的干預值中，包括了針對“帶有花園的住宅區(qū)”“兒童游樂場所”“廚房、菜園”“非農(nóng)場的農(nóng)業(yè)用地”“自然綠地、運動場地、城市公園”等細致分類的用地類型，以及“食用受污染土壤顆?！薄敖?jīng)皮膚接觸受污染土壤顆粒”“吸入受污染土壤顆?！薄拔耸芪廴菊魵狻薄笆秤檬芪廴巨r(nóng)作物”“經(jīng)飲用水接觸”等不同的曝露途徑，分門別類地對污染土壤風險進行評估，并做相應的污染物濃度限值要求。

荷蘭土壤污染修復標準并不采用針對不同用途的土地適用不同形式的標準的做法，雖然對土地風險判斷適用條件十分精細，但對于所有的地塊均通過干預值、篩選值判斷是否存在需要啟動修復的風險，超過篩選值的地塊則進一步課以風險控制標準以進一步確定是否應當啟動修復。這種模式形成干預值(針對不可接受風險水平)直接啟動、篩選值加風控型標準共同判斷是否啟動修復的有序篩選標準體系，而且在風險評估中還進一步區(qū)分標準化風險評估標準與具體地塊風險評估標準以精細篩選判斷具體地塊的風險水平，是一種差別化判斷的成熟做法。

對于因標準化機理未明確(生態(tài)毒性、標準化方法論等因素不明)的污染物，即使未能將其納入標準規(guī)范體系，也設定了污染風險指示值，體現(xiàn)了對未知環(huán)境風險謹慎防范的風險預防原則。

制度的價值目標明確包含了對人體健康安全與生態(tài)安全的關(guān)切，尊重自然規(guī)律在標準法律制度中的角色與作用

《土壤保護法案》及《土壤修復通令》(2013)對應當啟動緊急修復的土壤環(huán)境風險區(qū)分為對人類的風險(如對健康的急慢性不利影響、引發(fā)諸如皮膚過敏等表面不適癥狀)、對生態(tài)系統(tǒng)的風險(如對生態(tài)多樣性和生態(tài)循環(huán)功能的影響、或?qū)е律鷳B(tài)累積、生態(tài)擴大現(xiàn)象)以及污染擴散的環(huán)境風險(如污染隨地下水擴散對生態(tài)系統(tǒng)或其他土壤利用的影響進而引發(fā)對脆弱目標的侵害、地下水污染等不可控制情形)?？梢?對人體健康安全的保護和對生態(tài)環(huán)境的短期、長遠利益保護是荷蘭土壤污染修復標準制度的根本目的，尤其關(guān)注對人體健康安全利益的保護。

《土壤保護法案》規(guī)定，修復方案應當經(jīng)過省級行政部門 (ProVi nci al Executive)按照《統(tǒng)一行政法案》(General Admini strative Law Act)的規(guī)定權(quán)限予以審批之后方可實施，且一旦在標準適用過程中行政部門根據(jù)污染地塊發(fā)布具體指令，則修復責任人應當按照指令完成修復。修復工程完成之后，修復責任人應當盡快將修復效果的書面報告提交修復方案審批部門審核，對修復效果的書面報告應當包含哪些內(nèi)容，《土壤保護法案》也予以明確?？梢姡商m土壤修復標準制度的適用過程采用了嚴格的行政監(jiān)管模式，行政主管部門從修復方案的確定開始介入標準適用過程，直至修復工程完畢。甚至在修復完成后，如果目標地塊仍然存在污染物(但已經(jīng)降至可接受風險水平以下)，行政主管部門仍可以要求修復責任人編制“事后維護計劃”（After-care Plan），對后續(xù)的適用標準、成本效益分析、定期監(jiān)測等做詳細計劃。

荷蘭土壤污染修復標準制度以其風險管控、土壤功能導向的管控理念、細致入微的適用分類、彈性化的標準體系、嚴格行政介入的標準適用過程，展示了對土壤生態(tài)環(huán)境和人體健康安全的雙重制度價值取向，為中國構(gòu)建土壤污染修復標準的探索樣本。目前， 《土壤污染防治法》已經(jīng)正式頒布即將全面實施，作為土壤污染治理重要手段的修復制度，需要一套科學有效的標準體系作為支撐，合理借鑒土壤污染修復標準的荷蘭經(jīng)驗，完善、優(yōu)化中國土壤污染修復標準制度勢在必行。

來源：見道

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